一、制定《管理办法》的背景和必要性
（一）贯彻落实国务院和省政府关于推进工程总承包有关意见的需要。2017年2月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号），要求加快推行工程总承包。2018年3月，省政府办公厅印发《湖南省人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（湘政办发〔2018〕21号）明确湖南省水利厅为加快推行工程总承包的责任单位之一。2017年7月，省政府办公厅印发《关于推进工程总承包发展的指导意见》（湘政办发〔2017〕58号）指出要大力推进工程总承包，构建以工程总承包为主的工程建设市场。
（二）加快我省水利改革提高建设管理水平的需要。2019年12月，住房和城乡建设部、国家发展改革委发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）（以下简称“两部委《管理办法》”），以规范性文件的形式对房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理提出了新要求。 经调研广东、福建、云南、内蒙、湖北、广西、江西、山东省水利厅均针对水利工程项目的工程总承包出台了政策文件。为进一步加快我省水利改革步伐，提高水利工程建设管理水平，规范水利建设项目工程总承包行为，同时为各级水行政主管部门和工程项目法人推行工程总承包提供支持与指导，制定《湖南省水利建设项目工程总承包管理办法》（以下简称《管理办法》）是非常必要的。
二、《管理办法》主要内容
《管理办法》共四章28条，分为总则、工程总承包项目发包与承包、工程总承包项目实施和附则。
《管理办法》对工程总承包的适用项目范围、基本原则、工程总承包单位条件、项目经理条件，招标编制、评委组成、合同价格形式及招标控制价、发承包的风险责任，建设单位的项目管理，工程总承包单位的组织机构、现场管理和分包要求，质量、安全和工期责任，监理责任、监督管理部门责任、资金管理、法律责任等作了系列的明确和规定。
三、有关问题的说明
（一）关于《管理办法》的制定依据
为贯彻中共中央、国务院关于深化建筑业“放管服”改革要求，促进建筑业持续健康发展，完善管理体制机制，遵照《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例、住房和城乡建设部、国家发展改革委发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）、《湖南省人民政府办公厅关于推进工程总承包发展的指导意见》（湘政办发〔2017〕58号）等法律法规文件，明确提出完善工程建设组织模式，加快推进工程总承包。本《管理办法》主要依据以上法律法规来起草。
（二）关于《管理办法》的适用范围
《管理办法》第二条明确：本省各级政府投资或以政府投资为主的水利建设项目的工程总承包，适用本管理办法。其他类别投资的水利建设项目可参照本管理办法执行。
根据《省指导意见》的基本原则：“……。政府营造鼓励工程总承包发展的政策环境，政府投资项目和国有投资项目带头采用工程总承包，鼓励社会投资项目采用工程总承包”和《国务院意见》的要求：“装配式建筑、政府和国有资金投资金额5000万元（含）以上的非盈利公益性项目，原则上采用工程总承包模式”。由于水利工程基本上属于非盈利公益性项目，且基本上均由政府投资或以政府投资为主，因此，《管理办法》的适用范围确定为各级政府投资或以政府投资为主的水利项目。
（三）关于工程总承包方式的适用项目
《管理办法》第五条第一段：项目法人可以根据水利建设项目的规模和复杂程度，结合自身的管理能力水平和建设周期等因素，合理选择水利工程建设组织实施方式。在之前的水利方面相关文件中，对选择工程总承包建设模式是否需要审批没有明确，从而在各级水行政主管部门形成了两种不同的意见，一种意见认为采用何种建设实施方式，属于项目法人的权利，由项目法人自行选择，另一种意见认为采用工程总承包模式应报项目建设主管部门审批，给项目法人操作造成困难。2016年5月，住房城乡建设部出台了《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）， “优先采用工程总承包模式。建设单位在选择建设项目组织实施方式时，应当本着质量可靠、效率优先的原则，优先采用工程总承包模式。”明确了采用工程总承包实施方式由建设单位选择。本《管理办法》参考建设部的规定，适应当前“放管服”改革的要求，明确水利工程总承包建设模式的选择由项目法人自行决定，保障了项目法人的合法权益，有利于进一步提高效率。
《管理办法》第五条第二段：建设内容明确、技术方案成熟的水利建设项目，可采用工程总承包方式。根据《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》（国办发〔2016〕71号）以及水利工程项目的特殊性，把建设范围、建设规模、建设标准、功能要求等前期条件明确、技术方案成熟的政府投资项目、国有资金占控股或者主导地位的项目以及装配式建筑项目作为我省宜优先采用工程总承包方式的建设项目类型，以示范引领推动工程总承包的全面健康发展。
（四）关于工程总承包的发包阶段
《管理办法》第六条：建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计或实施方案审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。
实行工程总承包的项目，可以从项目可行性研究报告、环境影响评价文件等批准后发包，也可以从初步设计报告（或者实施方案）批准后发包。传统的工程建设项目招标发包方式是设计和施工分别发包，设计发包一般在可行性研究报告批复后，而施工发包则在初步设计批复之后，设计与施工的发包在两个不同的阶段。水利部《关于调整水利工程建设项目施工准备开工条件的通知》（水建管〔2017〕177号）对水利工程建设项目开工施工准备开工条件进行了调整，项目可行性研究报告已经批准，环境影响评价文件等已经批准，年度投资计划已经下达或建设资金已落实，项目法人即可开展施工准备，开工建设。鉴于湖南省人民政府《关于推进工程总承包发展的指导意见》湘政办发〔2017〕58号明确规定“建设单位在工程总承包前应组织设计企业编制初步设计文件，并将初步设计文件报相关部门审查，取得初步设计批准文件。对小型、简单建设项目，建设单位在工程总承包前可组织设计企业编制方案设计文件，报相关部门核准。初步设计文件（或方案设计文件）内容，应达到国家标准规定的设计深度要求。政府投资项目，应根据初步设计文件（或方案设计文件）编制工程概算，报发改、财政部门审核批准后方可进行工程总承包”。所以将水利建设项目工程总承包的发包确定从初步设计报告批准后开始。
（五）关于工程总承包的发包
《管理办法》第七条：建设单位依法采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。
工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。
水利建设项目工程总承包应严格遵守《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等法律法规和《湖南省水利工程建设项目招标投标管理实施办法》湘水办〔2017〕113号的有关要求，采用公开招标或经批准的其他方式，选择满足工程总承包要求、符合相应资质条件的工程总承包单位。
《招标投标法》第十条规定，工程招标分为公开招标和邀请招标；第六十六条规定，涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。《招标投标法实施条例》第八条规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目应当公开招标，但有下列情形之一的，可以邀请招标：一是技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择，二是采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大；第九条规定，除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：（1）需要采用不可替代的专利或者专有技术；（2）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；（3）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；（4）需要向原中标人采购工程、贷物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；（5）国家规定的其他特殊情形。
（六）关于工程总承包招标文件内容
《管理办法》第八条：建设单位应当根据招标项目的特点和需要编制工程总承包项目招标文件，主要包括以下内容：
（1）投标人须知；（2）评标办法和标准；（3）拟签订合同的主要条款；（4）发包人要求，列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准，包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求；（5）建设单位提供的资料和条件，应包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料，以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件、实施方案等；国家有保密要求的除外。（6）投标文件格式；（7）要求投标人提交的其他材料。
建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容。
本条根据国务院九部委联合发文的《标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）第二章堤2.1款招标文件组成的要求编制，其中对发包人要求和建设单位提供的资料和条件提出了更具体、更明确的要求。
（七）关于工程总承包单位的资质条件
《管理办法》第九条第一款：工程总承包单位应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。工程总承包单位应当具有相应的项目管理体系和项目管理能力、财务和风险承担能力，以及与发包工程相类似的设计、施工或者工程总承包业绩。
建筑业企业资质申报和工程设计资质申报在人员构成、工程业绩、技术装备等有不同的要求。在2015年之前，我国的资质管理将勘察、设计、监理、施工分门别类分别授予资质，并没有一个适合EPC工程总承包的资质类别。2015年，住房城乡建设部《关于印发建筑业企业资质管理规定和资质标准实施意见的通知》（建市〔2015〕20号），允许已取得工程设计综合资质、行业甲级资质，但未取得建筑业企业资质的企业，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质，其它工程设计企业申请建筑业企业资质按照首次申请的要求办理。2016年，住房城乡建设部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号），对工程总承包企业的基本条件作了新规定，要求工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质。"两部委《管理办法》"对工程总承包单位条件提出了"双资质"、"联合体"的要求，即"应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体"。本《管理办法》直接沿用"两部委《管理办法》"的要求
《管理办法》第九条第二款：设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利，鼓励勘察设计单位作为牵头单位。联合体各方应当共同与建设单位签订工程总承包合同，就工程总承包项目承担连带责任。
鉴于现阶段同时具备设计和施工资质的企业不多，如要求同时具备两种资质，可能导致竞争不充分，所以允许设计和施工单独资质的企业组成联合体进行承包，根据《合同法》的要求，项目实施期间必须明确责任主体，项目实行工程总承包，只是一种建设管理模式的改变，项目实施的好坏，主要体现总承包单位的管理水平，设计单位对项目前期介入较深，一般具有前瞻性和后期预判，整体管理能力强、专业技术全面等优势，所以鼓励勘测设计单位作为牵头单位。项目法人可以根据工程的实际情况和复杂程度，在招标文件中明确。
（八）关于参与项目前期咨询服务的企业可否参与该项目工程总承包投标
《管理办法》第十条第一段：工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。
国家发展改革委等九部委《标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）1.4.3规定，投标人不得存在一列情形之一：
1．为招标人不具有独立法人资格的附属机构（单位）；
2．为招标项目前期工作提供咨询服务的；
3．为本招标项目的监理人；
4．为本招标项目的代建人；
5．为本招标项目提供招标代理服务的；
……
另外，为了保证第三方质量检测单位检测的公正和公平，依据《建设工程质量检测管理办法》（建设部令第141号）第十六条“检测机构不得与行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及所检测工程项目相关的设计单位、施工单位、监理单位有隶属关系或者其他利害关系。”的规定，明确总承包单位也不得与第三方质量检测单位有隶属关系或者其他利害关系。
《管理办法》第十条第二段：政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件或实施方案编制单位及其评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件或实施方案的，上述资料的编制单位可以参与该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成为工程总承包单位。
此前相关规章规定不协调、不统一，是造成关于施工总承包、工程总承包投标资格争议的焦点之一。2013年修改发布的国家发改委等7部委令第23号《工程建设项目施工招标投标办法》第三十五条明确规定了"为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标"。"两部委《管理办法》"在起草论证、征求意见过程中经历了从"不得参与"到有条件的"可以参与"的重大调整，调整后正式印发的建市规〔2019〕12号新规定也与2017年发布的住建部令第33号《建筑工程设计招标投标管理办法》第八条"招标人一般应当将建筑工程的方案设计、初步设计和施工图设计一并招标"的要求相协调。
工程总承包是设计（采购）施工一体化招标，参与项目前期咨询服务的企业（单位）相关成果在工程总承包招标时，如向所有投标人进行公开，这种情况下参与项目前期咨询服务的企业（单位）作为潜在投标人参与该项目工程总承包投标，不但不存在不正当竞争，反而保证了各投标人在同一招标条件下竞争，有利于提高竞争的充分性、公平性。《管理办法》第十一条第三款明确：招标人公开已完成的项目建议书、可行性研究报告、工程方案设计、初步设计等文件的，编制项目可行性研究报告、工程方案设计、初步设计且具备工程设计资质、工程总承包条件的单位可以参与该工程总承包项目的投标。
“招标人公开项目可行性研究报告或初步设计报告（或者实施方案）后，则承担该项目可行性研究报告或者初步设计报告（或者实施方案）编制的单位可以参加该项目的投标。”本款设置主要基于两方面考虑：一是《招标投标法实施条例》第三十三条规定，投标人参加依法必须进行招标的项目的投标，不受地区或者部门的限制，任何单位和个人不得非法干涉。承担行性研究报告或初步设计报告（或实施方案）编制的单位，作为潜在投标人有参加依法必须进行招标项目的投标权利。二是承担项目前期工作的设计单位，掌握了大量工程前期勘察、设计的信息，对工程的复杂程度和难度有深入的了解，如果在项目进行总承包招标前不公开可研或者初步设计报告，会造成投标人掌握的信息不对称，影响公平竞争。所以对承担项目可行性研究报告或初步设计报告（或实施方案）编制的单位参与该项目的工程总承包投标设置了前提条件，要求招标人必须公开拟进行工程总承包项目的前期工作成果。
（九）关于工程总承包项目项目经理条件
目前对于实行工程总承包项目的项目经理的要求没有具体的规定，《标准设计施工总承包招标文件》投标人须知总则第1.4投标人资格要求：“（5）项目经理的资格要求：应当具备工程设计类或者工程施工类注册执业资格，具体要求见投标人须知前附表；（6）设计负责人的资格要求：应当具备工程设计类注册执业资格，具体要求见投标人须知前附表；（7）施工负责人的资格要求：应当具备工程施工类注册执业资格，具体要求见投标人须知前附表”。
《管理办法》在"两部委《管理办法》"相关规定基础上，进一步明确："取得相应水利水电工程类注册执业资格，包括勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等；未实施注册执业资格的，取得高级专业技术职称;"同时规定："工程总承包项目经理不得同时在两个及两个以上工程建设项目担任工程总承包项目经理或者施工项目负责人"。与住房城乡建设部有关注册建造师不得同时在两个及以上工程项目执业的规定是一致的。
（十）关于工程总承包项目招标控制价
根据水利水电工程设计概（估）算编制规定，水利水电工程部分费用构成：由工程费、独立费用、预备费、建设期融资利息组成。工程费包含建筑及安装工程费、设备费。独立费用由建设管理费、工程建设监理费、联合试运转费、生产准备费、科研勘测设计费和其他等六项组成。实行工程总承包（EPC）的项目实际就是交钥匙工程，与施工总承包相比其承包范围包含设计、采购、施工；增加了设计、采购和项目管理职能，为考虑总程总承包项目责、权、利的统一和本行业特点，参照交通运输部门的总承包管理办法，本《管理办法》在传统的施工总承包的招标控制价组成上增加了设备采购费、勘测设计费、总承包风险费。
招标控制价可按总价或分项分别设置招标控制价，但招标控制价不得超过经核定的相应招标范围投资概算。
（十一）关于工程总承包项目合同价格
合同价格形式有固定总价合同、成本加酬金合同等多种形式，工程总承包项目可根据项目特点和前期工作深度情况合理选择；同时，基于总价合同的特性，为了避免结算过程中发生争议，尤其是考虑到实践中政府投资项目、国有资金控股或占主导地位项目政府审计对工程结算的影响，《管理办法》进一步规定除合同约定的可调整部分外，合同价格一般不予调整。
（十二）关于工程总承包项目风险管理
《管理办法》对发承包双方的风险如何分配做出了指导性规定，发包方承担项目建设范围、规模、标准、功能需求、工期、质量等调整的风险，法律法规变化、难以预见的不利地质条件、不可抗力，双方合同约定的主材市场价格变化等风险由发包方承担。其他风险由发承包双方依据项目情况协商分配。
现行工程总承包的法律法规缺乏对工程总承包发承包双方的风险分配的指导性规定，由于缺乏风险分配的相应规范，实践中往往出现本应由发包人承担的风险转移给工程总承包商，将应由建设单位承担的工作内容及不可预见的风险，约定由承包人承担，极大增加了工程总承包商项目的实施风险。规定了双方的风险分配原则，有利于规范工程总承包双方的权利义务，减少变更或索赔过程中的纠纷，促进工程总承包模式的健康发展。同时《管理办法》借鉴了FIDIC国际惯例，鼓励发承包双方合同中建立互为担保制度，便于市场主体利益受到损害时的及时和有效救济。
（十三）关于工程总承包单位的分包
这历来是对工程总承包组织实施方式备受关注、争议的焦点之一。《管理办法》中标后的分包（再发包）作了规定，明确了：“工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。但以暂估价形式包括在总承包范围内的工程、货物、服务分包时，属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当依法招标”。这是第一次以规范性文件形式明确工程总承包项目的分包可“直接发包（除依法必招的暂估价部分）”。
国家发展改革委等九部委《标准设计施工总承包招标文件》（2012年版）1.11规定：
1.11.1 投标人须知前附表规定应当由分包人实施的非主体、非关键性工作，投标人应当按照第五章“发包人要求”的规定提供分包人侯选名单及其相应资料。
1.11.2 投标人拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的，应符合投标人须知前附表规定的分包内容、分包金额和资质要求等限制性条件。
经建设单位同意，工程总承包单位"可以将工程总承包项目中的非主体设计或者非主体结构、非关键性专业施工业务分包给具备相应资质的单位"。中标的工程总承包单位应自行组织实施项目的主体设计和主体结构、关键性专业施工业务。同时对违法分包和转包的情形做了禁止性规定和责任追究（详见第二十七条）。
（十四）关于程工总承包建设项目管理
近年来，国家将水利作为基础设施建设和保障改善民生的重点领域，不断加大投入力度，水利建设项目点多、面广、量大，建设任务十分繁重。基层水利技术力量薄弱、项目管理落后、实施效率不高、管理力量不足等问题日益突出，严重制约了项目的顺利推进，影响了工程效益的正常发挥。积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市场秩序的重要措施；为破解基层水利建设任务繁重、建设管理能力不足的难题，加快推进水利工程建设，结合我省水利工程建设中进行的工程总承包建设模式的探索和试点工作中暴露出一些问题，补充完善工程总承包模式政策依据，制定工程总承包管理办法很有必要。本《管理办法》第十六条：建设单位根据自身资源和能力，可以自行对工程总承包项目进行管理，也可以委托具有相应管理经验和能力的单位，赋予相应权利，依照合同对工程总承包项目进行管理。
（十五）关于工程总承包单位应建立具备工程总承包管理能力的组织机构
目前从事水利工程总承包的企业，大多数还是沿用之前的设计或施工分阶段的管理体系，没有工程总承包的特定组织机构，不能有效发挥工程总承包的设计施工采购深度融合优势，甚至因为机构设置、人员配置、管理体系等不科学、不合理或缺失导致项目管理出现严重问题。震惊国内的11·24江西丰城发电厂三期扩建工程冷却塔施工平台坍塌特别重大事故，国务院事故调查组在有关单位责任认定中就指出，工程总承包单位存在管理意识薄弱、管理机制不健全、管理制度流于形式、管理人员无证上岗等管理体系建设的问题。所以本《管理办法》第十七条要求：工程总承包单位应当建立与工程总承包相适应的组织机构和管理制度，形成项目勘察、设计、采购、施工、试运行管理以及质量、安全、工期、造价、节约能源和生态环境保护管理等工程总承包综合管理能力。第十八条要求：工程总承包单位应当设立项目管理机构，设置项目经理，配备相应管理人员，加强勘察、设计、采购与施工的协调，完善和优化设计，改进施工方案，实现对工程总承包项目的有效管理控制。
（十六）关于工程总承包项目质量、安全、工期责任
《管理办法》第十九条、第二十条、第二十一条分别规定了工程总承包项目的质量责任、安全责任、工期责任。
虽然《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等法律法规均提到了工程总承包模式，但在具体质量、安全、工期责任上更多的是指向设计、施工、监理、业主等单位，并没有明确提及工程总承包单位。
为了清晰体现工程总承包模式下的“总包负总责”特征，《管理办法》对于工程总承包项目业主、总包单位、分包单位的质量、安全、工期责任分别进行了规定，明确并强化了工程总承包单位对质量、安全、工期的全面责任。工程总承包单位应加强对设计、采购、施工管理和协调，确保项目的质量、安全和进度可控。
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